Das Neue Steuerungsmodell - Versionsgeschichte

Peter.Bauer: /* Kostenbewusstsein der Führungskräfte stärken */

2021-04-05T17:00:55Z

Kostenbewusstsein der Führungskräfte stärken

Peter.Bauer: /* Investitionsmaßnahmen: teurer als gedacht? */

2021-04-05T16:57:54Z

Investitionsmaßnahmen: teurer als gedacht?

Peter.Bauer: /* Investitionsmaßnahmen: teurer als gedacht? */

2021-04-05T16:57:36Z

Investitionsmaßnahmen: teurer als gedacht?

Peter.Bauer: /* Der spontane Drang zur Expansion der Kosten */

2021-04-05T16:57:04Z

Der spontane Drang zur Expansion der Kosten

Peter.Bauer: /* Finanzprobleme der Kommunen und das Ziel des ausgeglichenen Haushalts */

2021-04-05T16:56:15Z

Finanzprobleme der Kommunen und das Ziel des ausgeglichenen Haushalts

Peter.Bauer: /* Finanzprobleme der Kommunen und das Ziel des ausgeglichenen Haushalts */

2021-04-05T16:56:03Z

Finanzprobleme der Kommunen und das Ziel des ausgeglichenen Haushalts

Peter.Bauer am 5. April 2021 um 16:55 Uhr

2021-04-05T16:55:12Z

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Peter.Bauer am 5. April 2021 um 16:48 Uhr

2021-04-05T16:48:26Z

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Peter.Bauer am 5. April 2021 um 16:41 Uhr

2021-04-05T16:41:29Z

Peter.Bauer: /* Quelle */

2021-04-05T16:40:57Z

Quelle

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 =Kostenbewusstsein der Führungskräfte stärken=
 <nowiki>[...]</nowiki> die Führungskräfte (müssen) ihren Fachbereich umfassender von der Kostenseite her kennen und steuern lernen, die reine Fachsicht hinter sich lassen und die ihnen zukommende Gesamt-verantwortung wahrnehmen. (1,8)<br>
 ==Wie kann man eine Kommune steuern? Neues Leitbild und von der Wirtschaft lernen==
-===Leistungen der Fachämter sollen belohnt werden===
+''Kommentar: Leistung ist nicht zu messen. Ein Begriff wird als Trojanisches Pferd eingeschleust.''<br>
-(Jetzt werden die Ressourcen wie Personal, Geräte usw. von zentralen Querschnittsämtern zugeteilt. Die können aber die Leistungen der Fachämter nicht beurteilen. Ziel muss es daher sein), wenn eine umstrukturierte Verwaltung nicht mehr den maximalen Ressourcenverbrauch, sondern die optimale Leistung belohnt. (1,10):
+<br>
+''Dass „die Wirtschaft“ Leistung belohne, ist eine Mär. Vermögenseinkünfte haben überhaupt nichts mit Leistung zu tun. Und die Preisbildung bei Arbeitseinkommen ist sehr komplex. Auf jeden Fall kann man nicht behaupten, dass ein Fußballspieler mit 20 Mio. € Jahressalär das 400fache „leistet“ wie ein Lkw-Fahrer mit 50.000 €.''<br>
-''Kommentar: Leistung ist nicht zu messen. Ein Begriff wird als Trojanisches Pferd eingeschleust.'': ''Dass „die Wirtschaft“ Leistung belohne, ist eine Mär. Vermögenseinkünfte haben überhaupt nichts mit Leistung zu tun. Und die Preisbildung bei Arbeitseinkommen ist sehr komplex. Auf jeden Fall kann man nicht behaupten, dass ein Fußballspieler mit 20 Mio. € Jahressalär das 400fache „leistet“ wie ein Lkw-Fahrer mit 50.000 €.'': ''Das nächste Märchen besteht in der Behauptung, die Marktproduktion führe zu besonderer Sparsamkeit. Die privatwirtschaftliche Produktion versucht, den Verbrauch an bezahlten Ressourcen maximal zu drücken und den Zugriff auf unbezahlte Ressourcen maximal zu erhöhen. Sparsamkeit und Verschwendung werden parallel maximiert. ''
+<br>''Das nächste Märchen besteht in der Behauptung, die Marktproduktion führe zu besonderer Sparsamkeit. Die privatwirtschaftliche Produktion versucht, den Verbrauch an bezahlten Ressourcen maximal zu drücken und den Zugriff auf unbezahlte Ressourcen maximal zu erhöhen. Sparsamkeit und Verschwendung werden parallel maximiert.''<br>
+<br>
-An dieser Stelle ist eine Klarstellung notwendig. Eine Kommunalverwaltung, die sich als Dienstleistungsunternehmen versteht und sich entsprechend organisiert, wird damit nicht zu einer Firma. (…) Als politisches Gemeinwesen ist die Kommune ihren Einwohnern für die Durchsetzung spezifisch öffentlicher, gemeinwohlorientierter Ziele verantwortlich: Innerer Friede, gesunde Lebensbedingungen, gerechter Zugang zu bestimmten Grundleistungen, Schutz der Schwachen. Es kann daher beim Umbau der Kommunalverwaltung zum Dienstleistungsunternehmen kein blindes Nachahmen von Strukturen und Instrumenten aus dem privaten Sektor geben. (…) Auch in der Wirtschaft gibt es Missmanagement, verschlafene Entwicklungen und Bürokratieprobleme. Für eine Kommune, die ihre öffentliche und daseinsvorsorgende Aufgabe im Auge behält, kann der Blick auf den privaten Sektor jedoch sehr lohnend sein. (1,14)
+An dieser Stelle ist eine Klarstellung notwendig. Eine Kommunalverwaltung, die sich als Dienstleistungsunternehmen versteht und sich entsprechend organisiert, wird damit nicht zu einer Firma. (…) Als politisches Gemeinwesen ist die Kommune ihren Einwohnern für die Durchsetzung spezifisch öffentlicher, gemeinwohlorientierter Ziele verantwortlich: Innerer Friede, gesunde Lebensbedingungen, gerechter Zugang zu bestimmten Grundleistungen, Schutz der Schwachen. Es kann daher beim Umbau der Kommunalverwaltung zum Dienstleistungsunternehmen kein blindes Nachahmen von Strukturen und Instrumenten aus dem privaten Sektor geben. (…) Auch in der Wirtschaft gibt es Missmanagement, verschlafene Entwicklungen und Bürokratieprobleme. Für eine Kommune, die ihre öffentliche und daseinsvorsorgende Aufgabe im Auge behält, kann der Blick auf den privaten Sektor jedoch sehr lohnend sein. (1,14)<br>
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-''Kommentar: Was ist der Unterschied zwischen „privater Wirtschaft“ und Verwaltung? Sind marktwirtschaftliche Unternehmen per se effizienter als öffentliche Einrichtungen?''<br />''Marktwirtschaftliche Unternehmen verfolgen eine Strategie der Kostensenkung. Das ist nicht ihrem freien Willen bzw. dem ihrer obersten Führungskräfte unterworfen, sondern Ergebnis des Wettbewerbsdrucks. Kostensenkung ist aber nicht gleich „Sparsamkeit“ (Bild der „schwäbischen Hausfrau“). Sondern Kostensenkung zielt auf strengste Ökonomisierung <u>bezahlter Ressourcen</u> bei verschwenderischster Nutzung <u>unbezahlter</u> Ressourcen. Wenn ein Unternehmen auf kostenlose Ressourcen z. B. aus der Umwelt zugreifen kann (Luft, Wasser, Urwälder, Bodenschätze usw.), wird es dies im maximalen Umfang tun – soweit es seine Gewinninteressen erfordern. Dies gilt auch auf unbezahlte Ressourcen der Mitarbeiter wie Kreativität, Engagement usw. – alles Dinge, die das Unternehmen nicht mit Geld kaufen kann.''
+''Kommentar: Was ist der Unterschied zwischen „privater Wirtschaft“ und Verwaltung? Sind marktwirtschaftliche Unternehmen per se effizienter als öffentliche Einrichtungen?''<br>
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 ''Wenn man also der öffentlichen Verwaltung „wirtschaftliches Denken“ im privatwirtschaftlichen Sinne empfiehlt, so zeigt sich darin eine ganz grundsätzliche Verkennung der Besonderheit öffentlichen Handelns und der damit verbundenen Möglichkeitsräume. Gerhard Wohland hat den Unterschied zwischen Marktsystem und Verwaltungssystem einmal folgendermaßen auf den Punkt gebracht: „Mit dem Markt kann niemand reden, den Markt kann man von keinem Argument überzeugen. Mit einem Minister oder einem Bürgermeister geht das schon.“ Das Medium des Marktes ist der anonyme Wettbewerb, der nur durch aktiven Eintritt in das Konkurrenzspiel getestet werden kann. Das Medium des Staates und der Verwaltung hingegen ist der kommunikative Dialog mit Bürgern und Vertretern der Gesamtgesellschaft. Empfiehlt man der Verwaltung vor allem den Eintritt in den Wettbewerb, beraubt man sie ihrer wesentlichsten Potenziale.''<br>
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 ''Ein Beispiel aus der Praxis: In einem Landratsamt in Süddeutschland wurde Mitte der 1990er Jahre geprüft, welche von vier existierenden Kfz-Zulassungsstellen im Kreis geschlossen werden konnten. Unter anderem ging es um eine Außenstelle, die ca. 30 km von der zentralen Zulassungsstelle entfernt war und knapp 25 % der rund 60.000 Kunden jährlich versorgte. Durch die Schließung der Stelle wurde mit Synergieeffekten von einer Personalstelle und Miet-und anderen Fixkosten in Höhe von 20.000 € gerechnet (in heutiger Währung). Zusammen Einsparungen von 64.000 €.''<br>
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 ''Der Controller des Landratsamtes, übrigens ein begeisterter Anhänger des NSM, machte dennoch eine Gegenrechnung über die volkswirtschaftlichen Kosten auf. Durch die Schließung würde ein zusätzliches Verkehrsaufkommen von rund 800.000 km pro Jahr erzeugt. In damaligen Preisen ca. 160.000 €. Hinzu kämen etwa 15.000 Fahrstunden, die Bürger zusätzlich im Auto verbringen müssen. Bei 15 € Stundenlohn ein Zusatzaufwand von 225.000 €.''<br>
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 ''Einsparungen im Landratsamt von 64.000 € standen so volkswirtschaftliche Mehrkosten in Höhe von 385.000 € gegenüber. Für ein Wirtschaftsunternehmen keiner Überlegung wert, solange kein Kundenverlust droht. Aber für eine Kreisverwaltung? Sollte sie auch interne Kosten externalisieren? Im Kern stellten diese eine unsichtbare, verdeckte Zusatzsteuer für die Bürger des Landkreises dar. Der Controller empfahl Verzicht auf die Schließung. Natürlich wurde sie trotzdem durchgezogen - das NSM-Denken hatte sich in den Köpfen durchgesetzt.''<br>
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+''Übrigens widerlegt diese Art kommunalen Handelns auch das Argument „von den alternativlos begrenzten finanziellen Mitteln“ der Kommunen: in unserem Beispiel hat sich der Ressourcenverbrauch der Kreisverwaltung durch die Einsparmaßnahmen ja<u>erhöht</u> - um rund 320.000 €. Was sich verändert hat, ist die Umverteilung der zu tragenden Kosten - fort von den Steuerzahlern, hin zu den "Kunden" der Verwaltungsdienstleistungen.  ''<br>
 ==Produktkonzept und neue Haushaltsstruktur==
 (Integration des Produktkonzepts in Haushaltsplanung und Rechnungswesen:) Der Haushaltsplan ist in Produkte gegliedert. Jedem Produkt werden die für seine Erstellung erforderlichen Kosten (Personal-, Sach- und kalkulatorischen Kosten) sowie weitere Produktinformationen (Mengen- und Qualitätsangaben, Bestimmung der Zielgruppe, produktspezifische Einnahmen, personalwirtschaftliche und organisatorische Informationen usw.) zugeordnet. So entstehen Produktbudgets, in denen die gewünschten Ergebnisse der Verwaltungstätigkeit (Outputs) mit den dafür zu budgetierenden Ressourcen verkoppelt sind. Diese Art der Haushaltsgestaltung macht die Verwaltung ungleich transparenter, als sie sich heute darstellt. (1,21)<br>
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 (Mangelnder Wettbewerb führt dazu, dass die Verwaltung nicht auf Leistungskurs gehalten werden kann.) (1,11)<br>
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 (Übergang vom) Selbstverständnis einer Vollzugsverwaltung (zum) neuen Leitbild: Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung. (Ein solches Dienstleistungsunternehmen "Verwaltung")• ist primär nachfrage- und kundenorientiert und organisiert sich daher „von außen nach innen“. (…)• Dabei achtet es auf seine Wettbewerbsfähigkeit. Interkommunale und interne Leistungsvergleiche sind selbstverständlich. (…)• Es investiert in seine Mitarbeiter, setzt ihnen Leistungsziele und bietet ihnen Gestaltungsmöglichkeiten und Anerkennung. (1,13 f.)<br>
 == Steuerung durch Wettbewerbssurrogate ==
 Eine unternehmensähnliche, dezentrale Führungs- und Organisationsstruktur und ein funktionierendes Instrumentarium der Outputsteuerung gewährleisten allein noch nicht, dass das Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung seine volle Leistung auch tatsächlich erbringt. Die neue Struktur muss jetzt "unter Strom gesetzt werden". Das Mittel hierfür ist der Wettbewerb. Da wegen des Monopolcharakters zahlreicher kommunaler Leistungen vom Markt kein Wettbewerbsdruck ausgeht, müssen Wettbewerbssurogate ausreichen. Dazu gehören der interkommunale Leistungsvergleich („Betriebsvergleich“) sowie Vergleiche mit privaten Preisen. (1,22)<br>
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 ''Kommentar: Im Folgenden wurden für zahlreiche Produkte sog. Vergleichsringe gebildet, in denen Ämter oder Sachgebiete von Kommunen eines Bundeslandes Kennzahlen erheben und miteinander vergleichen sollten. Das erwies sich als faktisch unmöglich. In den Diskussionen wurde immer versucht, die unterschiedlichen Randbedingungen der Leistungserbringung zu berücksichtigen: die jeweilige Alters- und Ausbildungsstruktur des Personals, räumliche Bedingungen, Ausmaß der IT-Ausstattung usw. Also gerade diejenigen Faktoren, die der marktförmige Wettbewerb <u>nicht</u> "gerecht bemisst", sondern ganz "ungerecht" zu Faktoren von Sieg oder Untergang von Privatunternehmen macht. ''<br>
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 ''Aber die Vergleichsringe hatten doch eine deutliche Wirkung, und zwar eine positive. Im März 2021 unterhielt ich mich mit einem ehemaligen Leiter der psychologischen Beratungsstellen eines süddeutschen Landkreises, der die Einführung des NSM begleitet hatte. Ich fragte ihn nach seinen wichtigsten Erinnerungen. Gerade auf einem Gebiet, auf dem die Zielgruppen der Beratungsleistungen von Kreis zu Kreis sehr unterschiedlich besetzt waren und auch die Qualität der Leistungen viel differenzierter und schwerer zu messen ist als bei einer Kfz-Zulassung hatte es nämlich große Schwierigkeiten gegeben, Kennzahlen überhaupt zu definieren.''<br>
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 Das war dem ehemaligen Kollegen aber gar nicht wichtig. In seiner Erinnerung war ihm vor allem geblieben, dass die im Gefolge der neuen Politik gebildeten Vergleichsringe sich in der Praxis fast gar nicht um das vorgegebene Ziel der Kostenreduktion gekümmert hatten. Sondern sie hatten ''sich zu lebendigen Diskussionskreisen über good practices in der Beratung von Eltern und Jugendlichen''<em>'' entwickelt</em>. Dies sei ein Riesenfortschritt gewesen.''<br>
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-Die Verwaltung hatte sich in diesem Punkt als resilient gegenüber „wirtschaftlichen“ NSM-Denken erwiesen und das entfaltet, worin ihre Stärke besteht: das hartnäckige Festhalten an guter Dienstleistungsqualität für die Anspruchsberechtigten.''
+Die Verwaltung hatte sich in diesem Punkt als resilient gegenüber „wirtschaftlichen“ NSM-Denken erwiesen und das entfaltet, worin ihre Stärke besteht: das hartnäckige Festhalten an guter Dienstleistungsqualität für die Anspruchsberechtigten.''<br>
 == Quelle ==

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 ''Kommentar: Auch hier wieder ein Argument zum Aufgabenabbau, hier auf dem Gebiet der Investitionen. Auch dieses Argument atmet nach unserem Empfinden den Geist der Parteilichkeit. Denn nicht nur die Folgekosten von Investitionen, sondern auch die Folgekosten von unterlassenen Investitionen wären zu betrachten. Was kosten kaputte Straßen? Was bedeuten nicht zeitig sanierte Brücken? Notdürftig geflickte Schuldächer?''<br>
 =Kostenbewusstsein der Führungskräfte stärken=

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 Die Folgekosten von Investitionsmaßnahmen finden noch nicht durchweg die ihnen gebührende Aufmerksamkeit. Es fehlt eine Art Controlling-Funktion als Beratungsinstrument der Verwaltungschefs. Deshalb braucht es Controlling. (Eine Ausweitung der internen Verrechnungen sei notwendig.) (1, 8)<br>
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 ''Kommentar: Auch hier wieder ein Argument zum Aufgabenabbau, hier auf dem Gebiet der Investitionen. Auch dieses Argument atmet nach unserem Empfinden den Geist der Parteilichkeit. Denn nicht nur die Folgekosten von Investitionen, sondern auch die Folgekosten von unterlassenen Investitionen wären zu betrachten. Was kosten kaputte Straßen? Was bedeuten nicht zeitig sanierte Brücken? Notdürftig geflickte Schuldächer?''<br>
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 == Der spontane Drang zur Expansion der Kosten ==
-Den Fachbereichen der Verwaltung ist meist weder ein präziser Leistungsauftrag noch ein strikt definierter Ressourcenrahmen vorgegeben. (Wenn die Arbeit zunimmt, wird einfach nach mehr Geld (Personal …) geschrien:) Nach aller Erfahrung fördert nichts die eigene Karriere so zuverlässig wie eine steigende Zahl von Mitarbeitern und ein wachsender Etat. (1,9)<br />
+Den Fachbereichen der Verwaltung ist meist weder ein präziser Leistungsauftrag noch ein strikt definierter Ressourcenrahmen vorgegeben. (Wenn die Arbeit zunimmt, wird einfach nach mehr Geld (Personal …) geschrien:) Nach aller Erfahrung fördert nichts die eigene Karriere so zuverlässig wie eine steigende Zahl von Mitarbeitern und ein wachsender Etat. (1,9)<br>
 Diese — die Verwaltungsspitze und die zentralen Ressourceninstanzen  — sind jedoch aufgrund ihrer Aufgabenferne und der mangelnden Transparenz der Fachbereiche nur unzulänglich in der Lage, die dem bürokratischen System innewohnende Expansions- und Verschwendungstendenz einzudämmen. (1,10)<br>
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 ''Kommentar: Die Behauptung, Verwaltungen tendierten spontan immer zur Ausweitung ihrer Ressourcen - bis hin zur Verschwendung, also zur <u>sinnlosen</u> Ausweitung - wird unseres Wissens nirgendwo empirisch belegt (wenn jemandem solche Untersuchungen bekannt sein sollten, sind wir sehr an einer Mitteilung interessiert).'': ''Es gibt andere volkswirtschaftliche Theorien, warum der Anteil öffentlicher Ausgaben (incl. Sozialversicherungen) am BIP tendenziell steigt. Zum Beispiel die These, dass in der industriellen Produktion ständig rationalisiert werden kann und die Produktivität damit steigt. Dass aber im Dienstleistungssektor (und ein großer Teil der öffentlichen Leistungen sind DL) eine solche Rationalisierung engeren Grenzen unterliegt. Ärztliche Leistungen, Beratungsleistungen, Pflege, Vermittlung von Bildung - lassen sich in der Regel nicht so einfach beschleunigen. Das heißt, dass solche Leistungen relativ zu den materiellen Gütern im Preis steigen. Und deshalb beanspruchten sie einen größeren Anteil an der Gesamtwertschöpfung in einem Land.''
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 ''Die Erfinder des NSM gehen auf diese konkurrierenden (oder vielleicht auch nur ergänzenden) neueren Erklärungen des staatlichen Wachstums nicht ein. Wenn es nämlich für diese Tendenz ausschließlich subjektive Gründe von Führungskräften gibt und keine objektiven Faktoren, dann tut es auch den Anspruchsberechtigten der Kommunen nicht weh, wenn man dieses Wachstum blockiert.''
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 == Finanzprobleme der Kommunen und das Ziel des ausgeglichenen Haushalts ==
 ====Die Ressourcen der Kommunen werden unausweichlich schrumpfen====
 Heute stellen das Ende der Wachstumsära und die finanziellen Lasten der Wiedervereinigung die Kommunalverwaltung in das Dilemma, zunehmende gesellschaftliche Leistungsansprüche mit schrumpfenden Ressourcen befriedigen zu sollen. Der Ausweg des Größenwachstums ist versperrt. (1,7)<br>
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		+	{{TxtStand}}<br />
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		+	== Überschrift 1 ==
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		+	=== Unterpunkt 1 ===
		+	=== Unterpunkt 2 ===
		+	=== Unterpunkt 3 ===
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		+	== Überschrift 2 ==
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		+	Textabsatz 2 <br />
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		+	== Überschrift xyz ==
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		+	<!-- Ende der Basis-Vorlage -->
	Hier werden die Konzepte vorgestellt, die seit Ende der 1980er Jahre unter dem Begriff "Neues Steuerungsmodell" (NSM) vor allem von der KGSt und der Bertelsmann-Stiftung entwickelt wurden. Wir wollen damit die Wirkung dieses grundlegenden Paradigmenwechsels im bundesdeutschen verwaltungswissenschaftlichen Diskurs darstellen und aus heutiger Sicht (2021) kritisch beleuchten. Mit "kritisch" ist gemeint: wir wollen bewerten, welche Konzepte positive oder negative Effekte zur Folge hatten, damit wir heute in Richtung auf ein eventuelles "Agiles Steuerungsmodell" daraus lernen können. Es geht nicht darum, die damaligen Protagonist:innen der Diskussionen im Nachgang besserwisserisch zu denunzieren. Aber wir werden auch Fehleinschätzungen oder Fehlentwicklungen, die es in unserer Wahrnehmung gegeben hat, klar benennen.		Hier werden die Konzepte vorgestellt, die seit Ende der 1980er Jahre unter dem Begriff "Neues Steuerungsmodell" (NSM) vor allem von der KGSt und der Bertelsmann-Stiftung entwickelt wurden. Wir wollen damit die Wirkung dieses grundlegenden Paradigmenwechsels im bundesdeutschen verwaltungswissenschaftlichen Diskurs darstellen und aus heutiger Sicht (2021) kritisch beleuchten. Mit "kritisch" ist gemeint: wir wollen bewerten, welche Konzepte positive oder negative Effekte zur Folge hatten, damit wir heute in Richtung auf ein eventuelles "Agiles Steuerungsmodell" daraus lernen können. Es geht nicht darum, die damaligen Protagonist:innen der Diskussionen im Nachgang besserwisserisch zu denunzieren. Aber wir werden auch Fehleinschätzungen oder Fehlentwicklungen, die es in unserer Wahrnehmung gegeben hat, klar benennen.

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 =Quelle=
-<p class="mw_paragraph">1 Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) (Hrsg.): Das Neue Steuerungsmodell, Bericht Nr. 5/1993, Köln, 1993
+* Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) (Hrsg.): Das Neue Steuerungsmodell, Bericht Nr. 5/1993, Köln, 1993
-[[Kategorie:Die VUKA-Welt um uns herum]]
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