Das Neue Steuerungsmodell

Hier werden die Konzepte vorgestellt, die seit Ende der 1980er Jahre unter dem Begriff "Neues Steuerungsmodell" (NSM) vor allem von der KGSt und der Bertelsmann-Stiftung entwickelt wurden. Wir wollen damit die Wirkung dieses grundlegenden Paradigmenwechsels im bundesdeutschen verwaltungswissenschaftlichen Diskurs darstellen und aus heutiger Sicht (2021) kritisch beleuchten. Mit "kritisch" ist gemeint: wir wollen bewerten, welche Konzepte positive oder negative Effekte zur Folge hatten, damit wir heute in Richtung auf ein eventuelles "Agiles Steuerungsmodell" daraus lernen können. Es geht nicht darum, die damaligen Protagonist:innen der Diskussionen im Nachgang besserwisserisch zu denunzieren. Aber wir werden auch Fehleinschätzungen oder Fehlentwicklungen, die es in unserer Wahrnehmung gegeben hat, klar benennen.

Im folgenden Text werden Originaltexte zitiert und kommentiert. Dies geschieht in folgender Form:

• Originalzitate werden in normaler Schrift dargestellt. Die Quellenangabe am Ende des Zitats (1, 20) verweist auf Quelle 1, Seite 20.
• Paraphrasierte Zitate werden in (Klammern) gesetzt.
• Kommentare der Verfasser werden kursiv gesetzt.

Internationaler Reformtrend: New Public Management

(In den USA begann Ende der 1970er Jahre mit der Wahl von Reagan zum Präsidenten eine „Einstellungsveränderung der Öffentlichkeit zur Kommunal und Staatsverwaltung“. Diese Bewegung verbreitete sich schnell auch in andere westliche Industriestaaten.) Überall ging es darum, die Kommunalverwaltung von einer primär behördlich geprägten Eingriffs- und Betreuungsapparatur zu einer kostenbewussten, marktnahen, mit ihren Bürgern zusammenarbeitenden „Problemlösungseinrichtung“ umzuwandeln. (1, 24)

(In England unter Margaret Thatcher gingen die Reformen besonders schnell und weit voran. Das hätte deutsche Kommunalpolitiker aber eher verschreckt. Deshalb haben sich die Protagonisten dieser neuen Paradigmen in Deutschland eher auf das Beispiel Niederlande fokussiert und hierbei auf das sog. Tilburger Modell.)

Finanzprobleme der Kommunen und das Ziel des ausgeglichenen Haushalts

Die Ressourcen der Kommunen werden unausweichlich schrumpfen

Heute stellen das Ende der Wachstumsära und die finanziellen Lasten der Wiedervereinigung die Kommunalverwaltung in das Dilemma, zunehmende gesellschaftliche Leistungsansprüche mit schrumpfenden Ressourcen befriedigen zu sollen. Der Ausweg des Größenwachstums ist versperrt. (1,7)

Entscheidend ist, dass nur ein ausgeglichener Etat die politischen Handlungsmöglichkeiten gewährt, die jede Kommune braucht, um ihre Entwicklungschancen nutzen und Entwicklungsrisiken entgegenwirken zu können. (1,9)

Wird der Haushalt defizitär, frisst die Zinslast den Spielraum für aktive Kommunalpolitik auf. (1,9)

Der spontane Drang zur Expansion der Kosten

Den Fachbereichen der Verwaltung ist meist weder ein präziser Leistungsauftrag noch ein strikt definierter Ressourcenrahmen vorgegeben. (Wenn die Arbeit zunimmt, wird einfach nach mehr Geld (Personal …) geschrien. Die Einzelinteressen der Führungskräfte an der eigenen Karriere veranlasst sie, die Zahl ihrer MA steigern zu wollen.) (1,9)
… die dem bürokratischen System innewohnende Expansions- und Verschwendungstendenz einzudämmen. (1,10)

Kommentar: Die Behauptung, Verwaltungen tendierten spontan immer zur Ausweitung ihrer Ressourcen - bis hin zur Verschwendung, also zur sinnlosen Ausweitung - wird unseres Wissens nirgendwo empirisch belegt (wenn jemandem solche Untersuchungen bekannt sein sollten, sind wir sehr an einer Mitteilung interessiert).: Es gibt andere volkswirtschaftliche Theorien, warum der Anteil öffentlicher Ausgaben (incl. Sozialversicherungen) am BIP tendenziell steigt. Zum Beispiel die These, dass in der industriellen Produktion ständig rationalisiert werden kann und die Produktivität damit steigt. Dass aber im Dienstleistungssektor (und ein großer Teil der öffentlichen Leistungen sind DL) eine solche Rationalisierung engeren Grenzen unterliegt. Ärztliche Leistungen, Beratungsleistungen, Pflege, Vermittlung von Bildung - lassen sich in der Regel nicht so einfach beschleunigen. Das heißt, dass solche Leistungen relativ zu den materiellen Gütern im Preis steigen. Und deshalb beanspruchten sie einen größeren Anteil an der Gesamtwertschöpfung in einem Land.: Die Erfinder des NSM gehen auf diese konkurrierenden (oder vielleicht auch nur ergänzenden) neueren Erklärungen des staatlichen Wachstums nicht ein. Wenn es nämlich für diese Tendenz ausschließlich subjektive Gründe von Führungskräften gibt und keine objektiven Faktoren, dann tut es auch den Anspruchsberechtigten der Kommunen nicht weh, wenn man dieses Wachstum blockiert.

Aufgabenabbau und Gebührenerhöhungen: nur Teillösungen

Ein Aufgabenabbau ist unausweichlich und findet statt. (Aber dies) kann … nur ein Beitrag zur Problemlösung sein. Dasselbe gilt für punktuelle Einnahmeerhöhungen, z. B. bei den Gebühren. (1,7)

Kommentar: Worte wie "unausweichlich" (heute würde man sagen: "alternativlos") sollen Überlegungen abschneiden. Aber die Weichen dafür wurden schon im vorigen Absatz gestellt, weil dort bereits die "schrumpfenden Ressourcen der Kommunen" als Tatsache bezeichnet wurden. Aber handelt es sich nicht um gesellschaftliche (letztlich: politische) Entscheidungen?: Wiederum heute (Anfang 2021, im 2. Jahr der Pandemie) lehrt uns - die wir durch Schaden klug geworden sind, also kein Vorwurf an die NSM-Verfasser - die Erfahrung, dass staatliche Vorsorge helfen kann, gigantische volkswirtschaftliche Schäden zu mildern. Wenn es genügend Vorräte an Schutzkleidung, Masken, Krankenhausbetten mit Beatmungsgeräten und ausgebildetem Personal gibt, kann man die Pandemie und ihre Folgen eindämmen. Warum soll eine Gesellschaft nicht entscheiden können, diese Mittel bereitzustellen? Warum soll es unausweichlich sein, dass das nicht passiert?

Investitionsmaßnahmen: teurer als gedacht?

Die Folgekosten von Investitionsmaßnahmen finden noch nicht durchweg die ihnen gebührende Aufmerksamkeit. Es fehlt eine Art Controlling-Funktion als Beratungsinstrument der Verwaltungschefs. Deshalb braucht es Controlling. (Eine Ausweitung der internen Verrechnungen sei notwendig.) (1, 8)

Kommentar: Auch hier wieder ein Argument zum Aufgabenabbau, hier auf dem Gebiet der Investitionen. Auch dieses Argument atmet nach unserem Empfinden den Geist der Parteilichkeit. Denn nicht nur die Folgekosten von Investitionen, sondern auch die Folgekosten von unterlassenen Investitionen wären zu betrachten. Was kosten kaputte Straßen? Was bedeuten nicht zeitig sanierte Brücken? Notdürftig geflickte Schuldächer?

Kostenbewusstsein der Führungskräfte stärken

… die Führungskräfte (müssen) ihren Fachbereich umfassender von der Kostenseite her kennen und steuern lernen, die reine Fachsicht hinter sich lassen und die ihnen zukommende Gesamt-verantwortung wahrnehmen. (1,8)

Wie kann man eine Kommune steuern? Neues Leitbild und von der Wirtschaft lernen

(Jetzt werden die Ressourcen wie Personal, Geräte usw. von zentralen Querschnittsämtern zugeteilt. Die können aber die Leistungen der Fachämter nicht beurteilen. Ziel muss es daher sein), wenn eine umstrukturierte Verwaltung nicht mehr den maximalen Ressourcenverbrauch, sondern die optimale Leistung belohnt. (1,10)

Kommentar: Leistung ist nicht zu messen. Ein Begriff wird als Trojanisches Pferd eingeschleust.
Dass „die Wirtschaft“ Leistung belohne, ist eine Mär. Vermögenseinkünfte haben überhaupt nichts mit Leistung zu tun. Und die Preisbildung bei Arbeitseinkommen ist sehr komplex. Auf jeden Fall kann man nicht behaupten, dass ein Fußballspieler mit 20 Mio. € Jahressalär das 400fache „leistet“ wie ein Lkw-Fahrer mit 50.000 €.
Das nächste Märchen besteht in der Behauptung, die Marktproduktion führe zu besonderer Sparsamkeit. Die pri-vatwirtschaftliche Produktion versucht, den Verbrauch an bezahlten Ressourcen maximal zu drücken und den Zugriff auf unbezahlte Ressourcen maximal zu erhöhen. Sparsam-keit und Verschwendung werden parallel maximiert.
: (Mangelnder Wettbewerb führt dazu, dass die Verwaltung nicht auf Leistungskurs gehalten werden kann.) 11
(Übergang vom) Selbstverständnis einer Vollzugsverwaltung (zum) neuen Leitbild: Dienstleistungsunternehmen Kommunal-verwaltung.
(Eine solche Dienstleistungsunternehmen Verwaltung)
• Es ist primär nachfrage- und kundenorientiert und orga-nisiert sich daher „von außen nach innen“. (…)
• Dabei achtet es auf seine Wettbewerbsfähigkeit. Inter-kommunale und interne Leistungsvergleiche sind selbst-verständlich. (…)
• Es investiert in seine Mitarbeiter, setzt ihnen Leistungszie-le und bietet ihnen Gestaltungsmöglichkeiten und Aner-kennung. 13 f.

Die Kommunalverwaltung soll sich künftig mehr an der Wirtschaft orientieren.

An dieser Stelle ist eine Klarstellung notwendig. Eine Kommunalverwaltung, die sich als Dienstleistungsunternehmen versteht und sich entsprechend organisiert, wird damit nicht zu einer Firma. (…) Als politisches Gemeinwesen ist die Kommune ihren Einwohnern für die Durchsetzung spezifisch öffentlicher, gemeinwohlorientierter Ziele verantwortlich: Innerer Friede, gesunde Lebensbedingungen, gerechter Zugang zu bestimmten Grundleistungen, Schutz der Schwachen. Es kann daher beim Umbau der Kommunalverwaltung zum Dienstleistungsunternehmen kein blindes Nachahmen von Strukturen und Instrumenten aus dem privaten Sektor geben. (…) Auch in der Wirtschaft gibt es Missmanagement, verschlafene Entwicklungen und Bürokratieprobleme. Für eine Kommune, die ihre öffentliche und daseinsvorsorgende Aufgabe im Auge behält, kann der Blick auf den privaten Sektor jedoch sehr lohnend sein. (1,14):
Kommentar: Was ist der Unterschied zwischen „privater Wirtschaft“ und Verwaltung? Sind marktwirtschaftliche Unternehmen per se effizienter als öffentliche Einrichtungen?
Marktwirtschaftliche Unternehmen verfolgen eine Strategie der Kostensenkung. Das ist nicht ihrem freien Willen bzw. dem ihrer obersten Führungskräfte unterworfen, sondern Ergebnis des Wettbewerbsdrucks. Kostensenkung ist aber nicht gleich „Sparsamkeit“ (Bild der „schwäbischen Hausfrau“). Sondern Kostensenkung zielt auf strengste Ökonomisierung bezahlter Ressourcen bei verschwenderischster Nutzung unbezahlter Ressourcen. Wenn ein Unternehmen auf kostenlose Ressourcen z. B. aus der Umwelt zugreifen kann (Luft, Wasser, Urwälder, Bodenschätze usw.), wird es dies im maximalen Umfang tun – soweit es seine Gewinninteressen erfordern. Dies gilt auch auf unbezahlte Ressourcen der Mitarbeiter wie Kreativität, Engagement usw. – alles Dinge, die das Unternehmen nicht mit Geld kaufen kann.Produktkonzept und neue Haushaltsstruktur

(Integration des Produktkonzepts in Haushaltsplanung und Rechnungswesen:) Der Haushaltsplan ist in Produkte gegliedert. Jedem Produkt werden die für seine Erstellung erforderlichen Kosten (Personal-, Sach- und kalkulatorischen Kosten) sowie weitere Produktinformationen (Mengen- und Qualitätsangaben, Bestimmung der Zielgruppe, produktspezifische Einnahmen, per-sonalwirtschaftliche und organisatorische Informationen usw.) zugeordnet. So entstehen Produktbudgets, in denen die ge-wünschten Ergebnisse der Verwaltungstätigkeit (Outputs) mit den dafür zu budgetierenden Ressourcen verkoppelt sind. Diese Art der Haushaltsgestaltung macht die Verwaltung ungleich transparenter, als sie sich heute darstellt. 21

Quelle

1 Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) (Hrsg.): Das Neue Steuerungsmodell, Bericht Nr. 5/1993, Köln, 1993